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違反排污許可管理制度 會承擔什么責任?

發布時間:2019-07-02 10:32人氣:

控制污染物排放許可制是依法規范企事業單位排污行為的基礎性環境管理制度,環境保護部門通過對企事業單位發放排污許可證并依證監管實施排污許可制。近年來,各地積極探索排污許可制,取得初步成效。但總體看,排污許可制定位不明確,企事業單位治污責任不落實,環境保護部門依證監管不到位,使得管理制度效能難以充分發揮。

 

 

圖片來源于網絡

 

《環境保護法》第四十五條規定,國家依照法律規定實行排污許可管理制度。實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者應當按照排污許可證的要求排放污染物;未取得排污許可證的,不得排放污染物。

 

《大氣污染防治法》(2015年)第十九條規定,排放工業廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業事業單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產運營單位以及其他依法實行排污許可管理的單位,應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

 

《水污染防治法》(2008年)第二十條規定,國家實行排污許可制度。直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位,應當取得排污許可證;城鎮污水集中處理設施的運營單位,也應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規定。

 

《水污染防治法》(2017年)第二十一條規定,直接或者間接向水體排放工業廢水和醫療污水以及其他按照規定應當取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業事業單位和其他生產經營者,應當取得排污許可證;城鎮污水集中處理設施的運營單位,也應當取得排污許可證。排污許可證應當明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可的具體辦法由國務院規定。禁止企業事業單位和其他生產經營者無排污許可證或者違反排污許可證的規定向水體排放前款規定的廢水、污水。

 

注意:《水污染防治法》(2017年)沒有再規定排污許可的實施步驟由國務院規定。因為《控制污染物排放許可制實施方案》(國辦發〔2016〕81號)已經作出了規定,即分步實現排污許可全覆蓋。排污許可證管理內容主要包括大氣污染物、水污染物,并依法逐步納入其他污染物。按行業分步實現對固定污染源的全覆蓋,率先對火電、造紙行業企業核發排污許可證,2017年完成《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》重點行業及產能過剩行業企業排污許可證核發,2020年全國基本完成排污許可證核發。

 

為實施排污許可證分類管理、有序發放,根據《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》(國辦發〔2016〕81號)的相關規定,環境保護部制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》,其第三條規定,現有企業事業單位和其他生產經營者應當按照本名錄的規定,在實施時限內申請排污許可證。

 

從《大氣污染防治法》和《水污染防治法》兩部法律的規定可以得出結論:排污許可的具體辦法也應由國務院規定。遺憾的是,國務院目前對此并無規定。多地相繼出臺了很多排污許可證的地方性規定,如省級人民政府出臺了《甘肅省排污許可證管理辦法》、《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》、《河北省達標排污許可管理辦法(試行)》、《福建省排污許可證管理辦法》、《廣東省排污許可證管理辦法》等;省級環保廳出臺了《青海省排污許可證管理暫行規定》、《新疆維吾爾自治區排污許可證管理暫行辦法》、《陜西省排污許可證管理暫行辦法》、《河南省排污許可證分級管理辦法》、《遼寧省排污許可證管理暫行辦法》…………

 

《排污許可證管理暫行規定》(環水體[2016]186號)第三十七條規定:“在本規定實施前依據地方性法規核發的排污許可證仍然有效。”也就是說,依據地方政府規章或者省級環保廳文件核發的排污許可證不再有效。

 

《大氣污染防治法》(2015年)第九十九條第一項規定,違反本法規定,未依法取得排污許可證排放大氣污染物的,由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者限制生產、停產整治,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。

 

《水污染防治法》(2017年)第八十三條第一項規定,違反本法規定,未依法取得排污許可證排放水污染物的,由縣級以上人民政府環境保護主管部門責令改正或者責令限制生產、停產整治,并處十萬元以上一百萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,責令停業、關閉。

 

這里存在一個問題:如果一個企業未依法取得排污許可證同時排放大氣污染物和水污染物,應該認為一個違法行為還是兩個違法行為?筆者認為應該認定為一個違法行為,因為我國排污許可實施的是綜合許可、一證式管理。實施綜合許可,是指將一個企業或者排污單位的污染物排放許可在一個排污許可證集中規定,現階段主要包括大氣和水污染物。一證式管理既指大氣和水等要素的環境管理在一個許可證中綜合體現,也指大氣和水等污染物的達標排放、總量控制等各項環境管理要求;新增污染源環境影響評價各項要求以及其他企事業單位應當承擔的污染物排放的責任和義務均應當在許可證中規定,企業守法、部門執法和社會公眾監督也都應當以此為主要或者基本依據。更麻煩的問題是:如果一個企業未依法取得排污許可證同時排放大氣污染物和水污染物,處罰依據是《大氣污染防治法》(2015年)第九十九條第一項規定?還是《水污染防治法》(2017年)第八十三條第一項規定?筆者對此尚不能得出結論。

 

《環境保護法》(2014年)第六十三條第二項規定,企業事業單位和其他生產經營者違反法律規定,未取得排污許可證排放污染物,被責令停止排污,拒不執行,尚不構成犯罪的,除依照有關法律法規規定予以處罰外,由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關,對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處十日以上十五日以下拘留;情節較輕的,處五日以上十日以下拘留。

 

《行政主管部門移送適用行政拘留環境違法案件暫行辦法》(公治[2014]853號)第四條規定,《環境保護法》第六十三條第二項規定的違反法律規定,未取得排污許可證排放污染物,被責令停止排污,拒不執行的行為,包括以下情形:(一)送達責令停止排污決定書后,再次檢查發現仍在排污的;(二)現場檢查雖未發現當場排污,但有證據證明在被責令停止排污期間有過排污事實的;(三)被責令停止排污后,拒絕、阻撓環境保護主管部門或者其他具有環境保護管理職責的部門核查的。

 

未取得排污許可證,排放污染物的,法律后果包括責令改正或者限制生產、停產整治;十萬元以上一百萬元以下的罰款;責令停業、關閉;行政拘留。

 

如何認定未取得排污許可證,排放污染物的違法行為?筆者認為應當依據《環境保護法》第四十五條規定,即未取得排污許可證,排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者應當已經實行排污許可管理。也就是按照《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》(國辦發〔2016〕81號)和《固定污染源排污許可分類管理名錄(2017年版)》的相關規定,在實施時限逾期后仍未取得排污許可證,排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者,才能被認定為無證排污。比如電池制造業的實施時限是2019年,實施時限內就不宜認定其無證排污的違法行為,因為本行業尚未實行排污許可管理。

 

截至目前,法律和行政法規中尚無“未取得排污許可證排放污染物,責令停止排污”的具體規定。與之形成對比的是:《環境保護法》第十九條規定,未依法進行環境影響評價的建設項目,不得開工建設。對未批先建的行為,依據《環境保護法》第六十一條的規定責令停止建設。被責令停止建設,拒不執行的,依據《環境保護法》第六十三條第一項的規定移送公安機關。由此可以看出,未取得排污許可證排放污染物,沒有法律依據(如針對未批先建的行為依據《環境保護法》第六十一條或者《環境影響評價法》第三十一條責令停止建設)責令停止排污。故筆者認為,在沒有法律、行政法規依據責令停止排污的前提下,無法作出責令停止排污決定書,也就不會有后續拒不執行的行為,暫不能依據《環境保護法》第六十三條第二項的規定移送公安機關拘留。

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