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新《水污染防治法》在保障供水安全方面的法制化建設成果

發布時間:2019-07-02 10:27人氣:

《水污染防治法》修正案于2017年6月27日經全國人大常委會表決通過,將于2018年1月1日起開始施行。本次新修正的《水污染防治法》專門設置“第五章飲用水水源和其他特殊水體保護”,有多個條款涉及飲用水安全和供水應急工作,是供水安全法制化建設的新成果。對新修正的《水污染防治法》中涉及供水的主要條款內容和立法背景進行了解讀。為落實對供水安全的法律責任,建議地方政府和供水企業加強水源保護和建設,開展水源風險評估;加強供水監測和處理,保障出水水質合格;加強供水安全應急管理,提高城市應急供水能力;推進行業整合和產學研結合,提升技術水平和服務質量。

1、背景

2017年6月27日,第十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《水污染防治法》修正案,將于2018年1月1日起開始施行。這是我國水污染防治工作方面的最重要法律文件,對我國的環境保護和供水安全事業將起到很大的促進作用。保障城市供水安全是水污染防治的主要目標之一,關系國計民生和社會穩定。本次新修正的《水污染防治法》有多個條款涉及飲用水安全和供水應急工作,對保障城市供水安全提出了不少新要求。

2016年12月19日,時任環境保護部部長陳吉寧在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上對《水污染防治法修正案(草案)》進行了說明。陳吉寧指出,針對當前依然嚴峻的水污染形勢和艱巨的水污染防治任務,“有必要修改水污染防治法,進一步強化地方政府責任,明確企業主體責任,完善總量控制與排污許可、飲用水安全保障、地下水污染防治、水生態保護、區域流域水污染聯合防治等制度,加大處罰力度,將《水污染防治行動計劃》確立的各項制度措施規范化、法制化。”此次《水污染防治法》修正的核心是“強化地方政府責任”,主要的修改內容包括“加強流域水污染聯合防治與生態保護”、“完善水污染防治監督管理制度”、“強化重點領域水污染防治措施”、“強化飲用水安全保障制度”、“嚴格法律責任”。

2、涉及供水安全的修正條款與其解讀

保障城市供水安全是水污染防治的首要目標之一,《水污染防治法》中專門設置“第五章飲用水水源和其他特殊水體保護”,集中提出保護飲用水水源和其他特殊水體的條款。

在本次修正前,《水污染防治法》中關于保障供水安全的條款側重于保護飲用水水源地的具體措施,主要包括:劃定水源地保護區;禁止設置排污口,禁止新建、改建和擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目,并拆除和關閉已建成的無關建設項目,禁止從事網箱養殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動。

在本次修正中,第五章中涉及飲用水的共有11條,與之前相比新增了3條,修訂了1條。此外,在《水污染防治法》的其他章節中也有十幾條對飲用水水源保護、保障供水安全等提出了相關要求。下文總結了本次新修正的《水污染防治法》中涉及供水企業的主要修正條款及部分原有條款,并依據作者個人理解進行了一些解讀。

第一條 為了保護和改善環境,防治水污染,保護水生態,保障飲用水安全,維護公眾健康,推進生態文明建設,促進經濟社會可持續發展,制定本法。

本條是立法宗旨,文字上對比2008年有調整,新增加了“保護水生態”、“維護公眾健康,推進生態文明建設”的文字,呼應國家加強“生態文明”建設的基本國策。保障飲用水安全是《水污染防治法》一直以來的要求,顯示出飲用水安全保障是水環境保護和水污染防治的核心任務之一。

第四條 縣級以上人民政府應當將水環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃。地方各級人民政府對本行政區域的水環境質量負責,應當及時采取措施防治水污染。

本條強調了地方人民政府是水污染防治工作的責任主體。文中增加了“及時”一詞,這是開展水污染應急工作的必然要求,也對過去部分地方政府在水污染防治工作中長期存在的“怠政”、“懶政”行為提出了警示。

第五條 省、市、縣、鄉建立河長制,分級分段組織領導本行政區域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。

“河長制”最早于2007年“太湖水危機”之后提出,是我國在治污的長期實踐中形成的一種新模式,是如何強化地方政府責任、落實首長負責制、強化考核問責的具體措施,此次將其系統化上升為法律制度。該制度強化了政府責任,讓地方領導擔任“河長”,突破了以往各個涉水部門難以形成合力的弊端,有利于水污染問題及時得到解決。如第一條所述,飲用水安全保障作為水污染防治的核心任務之一,也必然是“河長”們需要時刻關注的重要任務。

第二十五條 國家建立水環境質量監測和水污染物排放監測制度。國務院環境保護主管部門負責制定水環境監測規范,統一發布國家水環境狀況信息,會同國務院水行政等部門組織監測網絡,統一規劃國家水環境質量監測站(點)的設置,建立監測數據共享機制,加強對水環境監測的管理。

為了準確了解水環境質量即水污染物排放情況,本條提出建立國家水環境質量監測和水污染物排放監測制度。在2008年《水污染防治法》修訂的基礎上,2017年修正時新增了統一規劃監測站設置及監測數據共享機制的要求。水源地和上游水質監測工作是供水安全的“耳目”,特別是在應急狀態下,污染物的種類、濃度、發展態勢是開展應急供水工作的重要信息,實現環保、水利、住建和自來水公司等各方的水質監測數據共享十分重要。不過目前還沒有成熟的信息共享機制,大多是發生事故后的臨時安排。因此,該條規定為各部門、各單位之間開展水質監測數據的共享奠定了法律基礎。

第三十二條 國務院環境保護主管部門應當會同國務院衛生主管部門,根據對公眾健康和生態環境的危害和影響程度,公布有毒有害水污染物名錄,實行風險管理。排放前款規定名錄中所列有毒有害水污染物的企業事業單位和其他生產經營者,應當對排污口和周邊環境進行監測,評估環境風險,排查環境安全隱患,并公開有毒有害水污染物信息,采取有效措施防范環境風險。本條是2017年修正《水污染防治法》新增的條款之一。水污染對公眾健康的危害包括影響供水、水產品、涉水活動等,其中供水是重中之重。該新增條款重點要求排污企業事業單位和其他生產經營者,應當履行水質監測、風險評估、隱患排查等工作,還必須公開有關信息。以往供水企業和公眾處于被動局面,水源地上游有無污染風險,是什么污染物都不清楚,往往當地政府、有關部門和排污企業也不予披露。新《水污染防治法》規定了這些信息要公開,就給供水企業、公眾以及媒體督促有關排污企業和主管部門提供了法律依據。

第六十九條 縣級以上地方人民政府應當組織環境保護等部門,對飲用水水源保護區、地下水型飲用水源的補給區及供水單位周邊區域的環境狀況和污染風險進行調查評估,篩查可能存在的污染風險因素,并采取相應的風險防范措施。飲用水水源受到污染可能威脅供水安全的,環境保護主管部門應當責令有關企業事業單位和其他生產經營者采取停止排放水污染物等措施,并通報飲用水供水單位和供水、衛生、水行政等部門;跨行政區域的,還應當通報相關地方人民政府。

與2008年修訂的《水污染防治法》相比,本次修正在這一條上大幅度增加了要求,其中新增了水源保護區、補給區和供水單位周邊區域進行調查評估的要求。以往水源地周邊是否存在安全隱患還有時底數不清,新修正的《水污染防治法》對此提出了調查評估的要求。

此外,新修訂的《水污染防治法》還把供水單位周邊區域也納入了調查評估范圍,這也是一個保證供水安全的重要舉措。防止供水單位周邊區域企業生產過程中產生的污染物通過土壤滲透等方式影響供水水質,這對于防范和解決因歷史原因導致的供水設施周邊存在污染源的問題提供了很好的抓手。

該條款授權環境保護部門負責開展水源風險評估工作。不過,為了更好地保障供水安全,建議也要吸收供水行業主管部門和供水企業參加,把水源風險評估與供水系統的風險評估結合起來,共同保障飲用水安全。在國家“十一五”水專項—— “自來水廠應急凈化處理技術及工藝體系與示范”課題支持下,全國有39個重點城市開展了供水系統風險評估工作,為供水行業建立了范例,可供有關部門和各級政府參考。

第七十條 單一水源供水城市的人民政府應當建設應急水源或者備用水源,有條件的地區可以開展區域聯網供水??h級以上地方人民政府應當合理安排、布局農村飲用水水源,有條件的地區可以采取城鎮供水管網延伸或者建設跨村、跨鄉鎮聯片集中供水工程等方式,發展規模集中供水。

這是本次修正的新增要求之一,之前在法律層面并未明確要求城市需要建設多水源。在2005年松花江水污染、2007年無錫太湖水危機、2012年廣西龍江河鎘污染、2014年蘭州自來水苯超標、2015年隴南銻污染導致廣元市應急供水等重大突發污染事件之后,政府意識到單一水源供水城市在面對突發污染時存在很大的脆弱性。在這些事件之后,當地政府大都新建了第二水源。不過,新水源建設涉及大量投資,財政負擔不小,動輒數十億甚至上百億元,需要納入政府規劃來統籌解決。例如,哈爾濱市投資53億元在距離哈爾濱市180 km外建設了磨盤山水庫,每日可向哈爾濱市供水90×104m3,以替代松花江水源。無錫市在2007年太湖水危機之后投資20多億元,在長江江陰段設置澄西水源廠,并配套建設錫澄水廠,日供水能力達80×104m3,實現了“江湖并舉、南北對供”的格局。蘭州市將投資60多億元,從30多公里外的劉家峽水庫引水,并配套建設水廠和配水管線。不過,建設第二水源也并非加強水源地安全的唯一方案。鎮江市通過在長江征潤州取水口設置應急保障工程,投資只有8000萬元左右,也可以大大提高對突發污染事故的應對能力。

農村供水也是當前新農村建設的一項重要工作,隨著經濟的發展,江蘇、浙江等發達省份大多采取了城鄉一體化的方式來解決農村供水問題。經濟尚不發達的江西省,也組建了江西省水務集團,整合了近40家縣級自來水公司,實施城鄉一體化供水。這些水務企業運行模式,可為發展規?;泄┧峁氋F的實踐經驗。因此,該法律條文也為供水行業加大整合,提高集中度提供了依據。

第七十一條 飲用水供水單位應當做好取水口和出水口的水質檢測工作。發現取水口水質不符合飲用水水源水質標準或者出水口水質不符合飲用水衛生標準的,應當及時采取相應措施,并向所在城市、縣級人民政府供水主管部門報告。供水主管部門接到報告后,應當通報環境保護、衛生、水行政等部門。飲用水供水單位應當對供水水質負責,確保供水設施安全可靠運行,保證供水水質符合國家有關標準。

這是本次修正的新增要求之一,之前的《水污染防治法》并沒有對供水單位的職責做出要求,相應的要求體現在《中華人民共和國城市供水條例》、《生活飲用水衛生監督管理辦法》、《城市供水水質管理規定》等條例和部門規章之中。新修訂的《水污染防治法》以法律的形式將對供水單位的要求確定下來,也是對飲用水安全保障工作的重視和強化。

該條款要求飲用水供水單位要做好原水和出廠水的檢測工作。這方面的監測工作目前是按照《城市供水水質標準》(CJ/T206-2005)執行的。一般大中城市的自來水公司都能按照該標準要求來進行監測,但是有些不發達地區、小城市和建制鎮的自來水公司往往存在檢測項目不全、頻次過低的問題。因此,在新的《水污染防治法》發布實施之后,供水企業要盡快查缺補漏,采取新增檢測能力或者委托測試的方式來滿足法律對定期開展水質檢測工作的要求。

不過,現行的《城市供水水質標準》(CJ/T 206-2005)仍存在兩個問題。一是對于當地水源中可能存在的風險污染物,沒有必須加強監測的強制性規定。這造成全國絕大多數供水企業都是簡單執行非常規檢測項目半年一測(地表水)或者一年一測(地下水)的頻率,無法及時發現當地水源可能存在的風險污染物問題。二是在監測頻次的設置中,對于短期暴露就能夠產生危害的污染物,未能給予足夠的重視,這類污染物一旦超標,極易造成危害。因此,如果當地存在這些短期暴露就能夠產生危害的風險污染物,必須在原有《城市供水水質標準》要求的基礎上加大監測頻次,以確保水質安全。對于這些問題,建議在下一階段落實新的《水污染防治法》中應加以完善。

該條款還一定程度上賦予了供水企業在面對水源或出水水質不合格情況下的應急處置權。對于因水源突發污染造成自來水出廠水嚴重超標,已經對人體健康構成威脅的情況,供水企業是否有停水的應急處置權,過去一直存在爭議。按照現有的管理辦法,市政供水停水必須由上級主管部門報告當地政府,由當地政府決定后才能實施。這個審批過程往往耗時較長,極易引發公眾的不滿,爭議較多。對此,新的《水污染防治法》提出:“飲用水供水單位…發現取水口水質不符合飲用水水源水質標準或者出水口水質不符合飲用水衛生標準的,應當及時采取相應措施,并向所在城市、縣級人民政府供水主管部門報告”,即應當及時處置,并同時上報。這就一定程度上授予了供水企業應急處置權,有利于在今后的嚴重突發污染事件中,供水企業能夠及時果斷地采取應對措施,盡可能地減少突發污染對公眾健康的危害。當然,對于污染事件發展態勢不明、污染物種類不清、危害后果不明確的,還需政府組織環保、衛生、水利、城建等部門共同會商,確定對策。

第七十二條 縣級以上地方人民政府應當組織有關部門監測、評估本行政區域內飲用水源、供水單位供水和用戶水龍頭出水的水質等飲用水安全狀況??h級以上地方人民政府有關部門應當至少每季度向社會公開一次飲用水安全狀況信息。

這是本次修正提出的又一條新增要求,之前相應的要求體現在《中華人民共和國城市供水條例》、《生活飲用水衛生監督管理辦法》、《城市供水水質管理規定》等條例和部門規章之中。新修訂的《水污染防治法》以法律的形式將對供水單位的要求確定下來,同樣也是對飲用水安全保障工作的重視和強化。

一般來說,環保部門負責飲用水源地的水質監測,衛生監督部門負責出廠水和龍頭水的水質監測,住建部門和供水企業則從生產需要出發對飲用水源、出廠水和龍頭水都進行檢測。在有些欠發達地區,環保、衛生監督部門和供水企業的監測能力還存在欠賬,往往達不到監測項目和頻次的要求,需要政府加大財政支持。目前大城市的自來水公司基本上都做到在網站上公開水質檢測信息,不過公開的項目、頻次和詳細程度存在差異。

第七十六條 各級人民政府及其有關部門,可能發生水污染事故的企業事業單位,應當依照《中華人民共和國突發事件應對法》的規定,做好突發水污染事故的應急準備、應急處置和事后恢復等工作。

這條內容與之前相比沒有變化,延續了2008年修訂的《水污染防治法》的規定。在這里要強調水污染事故處置是一種突發事件,其應對應遵循《突發事件應對法》的要求。另外值得注意的是,這個要求同樣適用于供水單位。

第七十七條 可能發生水污染事故的企業事業單位,應當制定有關水污染事故的應急方案,做好應急準備,并定期進行演練。生產、儲存危險化學品的企業事業單位,應當采取措施,防止在處理安全生產過程中產生的可能嚴重污染水體的消防廢水、廢液直接排入水體。

本條規定了企事業單位在應急準備方面的要求,是對2008年《水污染防治法》規定的延續。這一條雖然并沒有直接針對供水單位提出要求,但是作為水污染事故的潛在受害者,供水單位也可以從中受益。此前的《突發事件應對法》和環保部、安監總局的一系列規章制度都加大了對排污企業開展應急準備的要求。

本條第二款中特別提到的有關消防廢水、廢液的要求是來自2005年松花江水污染事故的教訓。2005年11月13日,中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司雙苯廠硝基苯精餾塔發生爆炸。由于對消防廢水中可能存在的污染物缺乏敏感性,事先沒有設置如何防止污水流入松花江的應對措施,使得因事故泄漏出來的部分物料和循環水隨現場的消防廢水流入松花江,引發松花江水污染的特大事故。這些深刻教訓應當認真總結。

第七十九條 市、縣級人民政府應當組織編制飲用水安全突發事件應急預案。飲用水供水單位應當根據所在地飲用水安全突發事件應急預案,制定相應的突發事件應急方案,報所在地市、縣級人民政府備案,并定期進行演練。飲用水水源發生水污染事故,或者發生其他可能影響飲用水安全的突發性事件,飲用水供水單位應當采取應急處理措施,向所在地市、縣級人民政府報告,并向社會公開。有關人民政府應當根據情況及時啟動應急預案,采取有效措施,保障供水安全。

這也是一條新增要求,以往的《水污染防治法》并沒有對供水應急預案提出要求。此前的《突發事件應對法》、《國家突發事件總體應急預案》、《環境總體應急預案》、《供水總體應急預案》中有涉及供水的一些內容,此次《水污染防治法》是把這些要求以法律條文的形式固定下來,不僅針對供水單位,也對市、縣級人民政府提出了要求,是對供水應急工作的高度重視。

第九十二條 飲用水供水單位供水水質不符合國家規定標準的,由所在地市、縣級人民政府供水主管部門責令改正,處二萬元以上二十萬元以下的罰款;情節嚴重的,報經有批準權的人民政府批準,可以責令停業整頓,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

對供水企業和責任人員的處罰也是一條新增要求。這大大加大了供水企業和從業人員的法律責任,有利于供水企業加強運行管理,提升水質保證率。

如何落實對供水安全的法律責任

關于供水安全,新修正的《水污染防治法》對地方政府和供水企業提出了新的要求,明確了法律責任。對照法律要求,地方政府(包括主要領導和環境保護、供水、衛生、水行政等部門)和供水企業需要在以下方面加強工作。

①加強水源建設和保護,開展水源風險評估。水源安全是供水安全的最重要基礎之一。修正后的《水污染防治法》要求地方政府對其水源保護區進行調查和風險評估,并采取相應的風險防范措施;必要時應該建設應急水源或者備用水源。

②加強供水監測和處理,保障出水水質合格。修正后的《水污染防治法》要求供水企業應當對供水水質負責,應保證出水水質滿足國家標準要求,按要求及時公布水質信息,否則供水企業和相關責任人將遭受處罰。③加強供水安全應急管理,提高城市應急供水能力。修正后的《水污染防治法》要求市、縣級人民政府和飲用水供水單位都要編制飲用水安全突發事件應急預案。各地供水企業應該根據自身情況,針對水源風險以及其他可能影響飲用水安全的突發事件,編制應急預案,并定期開展應急演練。

④推進行業整合和產學研結合,提升技術水平和服務質量。修正后的《水污染防治法》加大了供水企業的責任,有利于優勢供水企業兼并整合,做大做強,也有利于我國供水行業整體水平的提升。通過大型供水企業提供區域化、城鄉一體化的供水服務,可以更好地保障供水水質和服務水平,對于保障消費者的飲用水安全也是非常好的措施。我國要打造世界級的水務企業,應該借鑒國際一流企業的做法,走集約化和研究型的道路。

總而言之,保障供水安全是供水企業永恒的主題。修正后的《水污染防治法》大大強化了對各級政府、供水企業在供水安全的法律責任,將對供水行業的健康發展提供強大的推動力,有助于進一步提高公眾飲水安全。

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